古都北京以其雄伟壮丽的气魄，严整对称的布局，开阔平缓的建筑风格著称于世，城市学家称之为都城建设史上的“营国之最”。1949年1月31日，这座城市得以和平解放，随即开始了带有法律质的首都城市总体规划的编制，北京成为发展中国家首都最早编制发展规划的城市。①长期领导北京工作的首任市委书记彭真(1951年2月起兼市长)，直接领导了北京解放后17年的城市建设，对重大问题几乎，‘每役必与”。特别应指出的是，彭真对于北京1953年编制初步规划和1958年系统地编制规划做出了重要贡献。几十年后人们在为中国曾经错过一些经济建设历史先机而惋惜的同时，又欣然赞叹中国首都规划的基本成功之路，须知后者是今天中国得以融人世界潮流的一个良好条件。我们要感谢的是，彭真在具体描绘新中国首都第一张宏伟蓝图的时候，没有忘记给后人留下继续创造与创新的广阔空间。

    恢复发展生产，确立首都性质和建设的“三为”方针

    1949年5月22日，北平市政府成立都市计划委员会，叶剑英为主任委员(建国后更名北京市都市计划委员会，聂荣臻、彭真任市长时先后兼任主任委员、主任)，张友渔、曹言行、梁思成、林徽因、程应锉、华南圭、林是镇、王明之、钟森为委员。讨论通过了《北平都市计划委员会组织规程》，并于1949年7月公布实施。它规定都市计划委员会的主要任务是:关于新都市体形计划调查研究与设计，中央与地方主要建筑物的设计、监工;新建筑物与其他工程的选址及有关市容的审查;关于工商、学校及行政区、风景区的设计划分;关于城市绿地系统的计划与修整;城市交通系统的计划与发展;市政工程、公用事业的发展计划与规划，以及涉及都市名胜古迹及文物之处理计划事项;土地的处理及使用;办理土地使用之申请、勘察、审核与批复;研究各项建设用地标准、土地使用法规，拟定或修改土地使用计划等二都委会首次客观地提出“依据北平为一定程度的生产城市，并继续保持其为政治文化中心和为文物、古迹游览胜地的特点，从事北平市都市建设计划工作”②。都委会和规程的面世，使北平城市规划一开始就步人法制轨道。在都委会领导下，北平着手城市规划准备工作，至1949年11月，城市建设局已将全市交通、公共卫生、工商、建筑地、人口调查核定，以为都市计划的参考依据。而1949年12月梁思成当选市府委员，则被舆论普遍认为“是证明今后政府要对科学和建设大大努力了”③。

    都市计划头一个重要问题是怎样给首都城市性质以符合客观的定位。1949年3月5日，毛泽东在中央七届二中全会报告中以较大篇幅提到:“从我们接管城市的第一天起，我们的眼睛就要向着这个城市的生产事业的恢复与发展，务须避免盲目地乱抓乱碰，把中心任务忘记了……④。这段话几乎和著名的“两个务必”一样的语气。解放后北平面临的形势同样是:恢复与发展生产，变消费城市为生产城市。彭真据此多次向中央做报告，这个形势决定了以后的城市建设方针和路径。

    众所周知，建国初对首都城市功能的界定是:政治、经济、文化和科学艺术中心，大的工业城市。对于政治文化和科学艺术中心的提法后人殆无疑义，争论较多的是经济中心和大的工业城市的提法，此点，彭真的看法是:“生产是社会的基础，如果生产不发展，北京不能建设好，人民的首都需要充分的发展生产，但是我们首都的工业很少，是落后的散漫的，我们要建设新首都，必须恢复与发展首都的生产。”“如果没有生产的恢复与发展，一切所谓建设都将成为空谈，革命也将因此而失掉其最根本的意义。”彭真还说:“过去经济上对帝国主义的依赖性很大。第一，不仅机器与机器所用油类，也不仅电器、橡皮等制造业所需原料，连制造火柴所需硫磺，制纸所需的纸浆，都仰给于外国。第二，‘特种手工业’的市场主要在国外。第三，市场上的所谓‘百货’，有极大数量是美国货。”彭真的结论是:北平“弱不禁风的民族工业，解放后仍处于风雨飘摇之中”⑤。北平要成为经济和工业中心，也是得到中央首肯的。⑥北京的恢复发展生产，在建国初期也是分层次的，彭真认为，“在恢复与发展生产的重点上，首先应当是恢复与发展一切可以向农村输出和供给市民的有益国计民生的工业、运输业和有利生产恢复与发展的商业”，在步骤上，“目前一般地首先应是恢复、改造与充分运用已有的工业，然后才是建立新的工业”⑦，“目前主要是恢复与改组生产”⑧，“生产的动向”是“为生产发展和人民生活所必须的工业”，直到1954年8月，彭真才开始提到“北京正从消费城市向生产城市逐步转变”的问题，而且认为“不断地改进生产，发掘潜力，是现有厂矿企业的根本任务，是我们领导工业的经常的中心工作”，“北京的工业要不断增加产量，降低成本，为生产物美价廉的产品而奋斗”⑨。此外，在1958年、1959年两次讲话中，他还提到了物质生产以外的精神生产问题。据此，恢复发展生产自不能和发展工业，更不能和发展重化工业划上等号。从生产布局的演变看，北京的生产发展也未出成功的发达国家首都，从发展重化产业到发展轻型和第三产业，从积聚到扩散，从以同心圆外扩到以同心圆和点轴结合外扩转变，逐步形成首都圈的轨辙。

    1949年9月，苏联专家阿布拉莫夫等17人应邀抵京，帮助研究北京市政，草拟城市改进计划。彭真专门召集干部会议，做工作部署。苏联专家组分头到各口、各点调研，先后就城市清洁、电力供应、工业分布、城市交通、供水、河湖清淤问题提出意见。中苏专家关于扩建北京，使之成为美丽的现代化首都，适当增加人口规模意见完全趋同，争论最多的是行政中心安排在旧城还是西郊。当时，北京市建设局曹言行、赵鹏飞在《对于北京市将来发展计划的意见》中认为，1、行政中心设于老市区既可保留改进一切既有的设备，又可以节省经费。2、积累资金用于发展工业，用最经济的办法搞市政，利用现有市区逐步改建，可以缓解房屋紧张问题。苏联专家也用莫斯科的建设现身说法，提出“北京是好城，没有放弃的必要”。从他们的讲词中，还可以看出，毛泽东、彭真也都同意中央行政中心设于老市区。关于北京城市建设方针，1949年2月2日，《人民日报》北平版代发刊词《为建设人民民主的新北平而奋斗》已提出，新的北平必须努力发展各种生产和为人民服务的新文化，已初步昭示首都建设“三为”方针的趋向。1950年2月2日，彭真代表市委正式提出:“我们的市政建设，是为人民大众服务的，为恢复发展生产服务的。北京是光荣的人民的首都，因此，我们的市政建设，同时又是为代表与领导全国人民的中央人民政府各机关服务的。服务于人民大众，服务于生产，服务于中央人民政府，这个任务是统一而不可分的。”⑩基于归根到底是为劳动人民服务，1950年3月2o日，在《关于市政建设与财政收支概算》报告中，彭真提出，“暂时放弃内城下水道修理，决定疏浚主要沟渠、河流、下水道干线和几个海子及填平臭水池，修浚龙须沟”，大量增设医院及通往劳动人民居住区、工业区道路。此后，在1953年11月制订的《改建与扩建北京市规划草案要点》明确了首都建设要“为生产服务，为中央服务，归根到底是为劳动人民服务”。1954年8月19日，彭真在市一届人大一次会议上《关于北京市人民政府五年来的工作情况和当时工作任务的报告》中再次提出:“在城市建设工作方面，我们执行了为生产服务，为劳动人民服务，为中央各机关服务的方针”11，尽管三个服务在不同历史阶段排序不尽一样，但基本内容并无二致。

    领导首都环境治理，编制1953年规划

    除理论上做准备外，北京组织人力物力，紧锣密鼓地展开了城市整治与兴建的序幕。首先开展全市性清扫垃圾运动，至1950年1月底，共清除垃圾33万余吨。二是开辟干线，修整内外城墙，开辟天安门广场，修复下水道，疏浚明暗沟，开通公交线。此外，1949年至1952年，市政建设还取得如下进展:新建住房157万平方米，新增公共建筑228万平方米，到1953年，新建各种房屋670万平方米。植树2万亩，新建改建城市道路一百多条，胡同400条，增加了发电能力。在专家论证和前期整治的基础上，1951年底，都委会副主任梁思成在第三届第三次各界人民代表会议上，提出了一个完整的城市建设方案，涉及到城市规划的一些基本方面，它实际上是1953年规划的雏形。这个计划强调规划对于都市的重要性，提出了:1、未来巧至20年的发展规划，为满足首都人工作、居住、文娱游息三个主要活动的需要。提出分区布局的设想:中央行政区设在天安门附近，次要行政区设于西郊、新市区，文教区设在西北郊，休养区设在西山，工厂区设在东南郊，商务区设在前门遒西至西便门、广安门，以及环绕中心地区建设住宅区。2、提出未来建设的范围:东至通州，南至南苑，西至西山、永定河，北至清河。3、预计未来人口400万至500万，方案突破了苏联专家关于未来人口260万的估计，楼层高度也和苏方建议不尽一致。彭真在当年12月30日会上的总结发言中指出，梁的计划只是勾画一个轮廓以为基础。基于“三为”方针，“一切都在发展的，所以要根据发展来审定我们的计划，并且要从世界最进步最理想的来计划”，把市政建设归结到“要以最大多数人民的最大利益为标准，使大家在精神上感觉愉快，在物质上感觉便利”12这个终极目的。关于文物保留，则提出区别对待的方针，以确定未来的继承、改造或发展。

    1953年夏，都委会在甲乙两个方案基础上，综合几年来多方面有益经验，提出了《改建与扩建北京市规划草案要点》，经市委讨论通过后上报中央，后来又根据国家计委审议的意见做局部修改，遂形成1953年底的第一个规划，规划将市区四至调整为东到高碑店，西到永定河、玉泉山、八大处，南到大红门，北到清河，这个草案融进了“三为”方针一和关于首都地位的思想，提出了“城市必须是一个紧凑的、有机的、有中心的整体”13，以及城市人口平均分布，逐步调节密度，控制城市建设用地，在城市外围大建防护林带等一系列今天看来仍然值得重视的思想。

    首都发展思路的形成和1958年规划的制订

    1950年至1953年底的建设，由于规划的不确定，因避免多拆而多建房屋，造成城市用地过多过大，新建房屋十分分散，基础和服务设施又跟不上住宅和人口增加的局面。从1954年开始，市委着手纠正国民经济恢复时期建设混乱现象。首先是树立规划意识，彭真指出“总体规划就是将来要建成什么样的城市，也就是总的部署、总的安排”14。他在1954年8月20日北京市第一届人民代表大会第一次会议上进一步强调:“今后必须及早确定总体规划，逐步作到统一规划，统一设计，按照社会主义城市建设原则，把城市当作统一的整体，有计划地进行建设，尽可能坚持由内向外，由近及远，集中地成片地发展的方针，并要重点地改建城区，逐步改变首都最主要交通干线的面貌。”15循此思路，1954年10月，《市委关于北京市第一期城市建设计划要点向中央的报告》首先明确了规划的权威性，要求“停止与规划矛盾的临时性建设”。其次，强调整体的发展观，要求分清轻重缓急，“由内向外，由近及远，集中地成片地发展”和“填补空白，向心发展”16。其三，提出分区规划的思想。即有计划地组织力量，对若干重点发展地区逐步实行分区分段地统一设计，反对各自孤立地进行不协调的设计，“侯条件成熟后，即全部实行统一设计，统一建设，统一管理”17，这些提法，逐步汇成《市委关于北京城市规划初步方案向中央的报告及附件》提出的“六个统一”，即统一规划，统一设计，统一投资，统一建设，统一分配和统一管理。“六个统一”的关键在于统一投资。至20世纪60年代，北京市形成由建设单位申请、国家计委下达统一安排施工的计划管理体制，但建国初期首都建设条条式的投资管理体制，在一定程度上也制约了市政建设发展的速度和效益。此间，北京市对1953年规划草案进行局部修改，并制订1954年至1957年城市建设计划，相继完成东北郊、东郊工业区，在旧城区形成办公区，开辟了第一个使馆区，新建了大批住宅和商服设施。这期间，北京市领导人关于城市规划的思想也日趋成熟和系统，集中体现在彭真1956年10月10日在市委常委会上发言，即收人《彭真文选》的《关于北京的城市规划问题》。这个发言提出了“城市规划要有长远考虑，要看到社会主义的远景，要给后人留下发展的余地，不要只看到眼前”，对未来首都发展也提出了一系列具体可行的意见。例如，提出近期城市人口规模500万，未来1000万的预测;主张城市主要道路尽可能规划得宽些，综合考虑人民的文化体育和休闲活动;要从世界上人口最众多的国家首都的角度规划天安门广场等。其他关于电气煤气、卫星城镇发展、绿化美化与生产相结合、引水人京、工业分布和精兵主义的发展方向等论述也都对以后的城市规划产生了直接、有益的影响。18

    关于北京“分散集团式”布局，最初是基于备战的需要。1956年11月市委批发的《市规划管理局党组关于当前城市建设中几个问题的报告和1957年建设用地计划要点》提出:“考虑到防空的关系，初步规划草案拟定首都近期发展采取集团式的分散发展方针”，即从当时已经形成的布局出发，因地制宜、因势制宜地形成若干密切联系又相对隔离的各有特征的建设区。这个文件还提出新建房屋楼层以四、五层为主，服务设施按七分之一到七分之二的比例要求，初步解决了人们久争未果的问题。

    1958年“大跃进”开始后，总体规划相应做重大修改，进一步明确了“分散集团式”布局方案。按此设想，把市区划分为几十个分散的“集团”，“集团”与“集团”之间保留成片的丰产田、林果木、花卉、水面，以实现大地园林化和城市园林化目标，今天看来，这些做法为城市预留了发展空间，符合环保要求，也控制了盲目乱建。形成毛泽东构想的“乔太守乱点鸳鸯谱”、“天女散花”的局面。“分散集团式”布局原则从1958年提出后，在1982年、1993年城市规划中再次得到肯定，已经受40多年历史的检验。

    1957年春编制、1958年修定的《市委关于北京城市规划初步方案向中央的报告及附件》更清晰地勾画了首都建设的轮廓，提出若干方针性问题，因而更显大气和恢宏:第一，在明确首都地位即政治、文教、科技中心和工业基地的同时，提出了发展首都工业“特别要同高等学校和科学研究机关结合，发展技术复杂的采用最新技术的重型机械、电机工业以及仪器仪表、电子工业和高级合金工业”19。第二，把规划范围扩大到8869平方公里(后扩大到16800平方公里)，规划将来人口达到1000万，城市布局采取子母城形式，以天安门广场为中心广场，以北京城为中心四扩。以定福庄、永定河、大红门、清河为四至，周边建40个卫星城镇。第三，开辟放射路和环状路，与原有棋盘道路结合起来，形成新路网，提出了一环、二环的概念和联系卫星城的三个公路环的计划。第四，商服设施集中和分散结合，在全市普及运动场。市区外围建森林，加强山区水土保持，西山、北山全部绿化，形成“绿色长城”。第五，提出分期引永定河、潮白河、滦河、黄河转桑干河人京方案，城市楼层明确中心市区以四、五、六、七、八层为主，其它重要地区以七、八、九、十层为主的控制高度。直到“文化大革命”开始，北京建设大体按此规划进行。用今天的眼光看，建国初期北京行政中心设在老市区，避免破坏城市中心、中轴线、景观联系结点等发达国家首都都注意照顾的审美问题，城墙固然是不可再生文化资源，但决定它的拆除，也有规划学中“有限破坏论”的道理，而北京城廓形状、园林河湖水系、重要对景、路网骨干大体得以保留，可以说，北京这一“都城发展的最后结晶”形象风韵犹存，这些问题，放在以后也还是可以见仁见智的。当然，联想到当年解放军准备攻打北平城，为避免破坏古建文物，曾“绘图立说，人手一卷”，人们不免感觉建国初期的建设者们在拆、存、改问题上有些操切行事了。总的看来，诚如首都建设的重要亲历者郑天翔所说，“文化大革命”前17年，城市规划大体把握了“从系统的调查研究人手，从北京和我国的具体情况出发，把长远的发展战略和当前的实际情况结合起来，把保留历史名城的特色和现代化建设结合起来”，“对争论较多或考虑还不成熟的问题暂不决定，在一些重要方面留有余地”，这个判断应是可以成立的20。

    经济、适用、美观的建筑原则和人民大会堂等重点项目的建设

    在建筑风格、建筑形式上，彭真提出既要反对世界主义，也要反对狭隘民族主义。主张对于苏联、英美及中国旧式建筑都要采取批判的态度，吸取精华，剔除糟粕，为我所用。他要求一些较一般的建筑不尚奢华，即遵循“建筑的原则是适用、经济、并在可能的条件下注意美观”这一原则。这是他朴真、平实政风的体现。彭真说:“适用就是要服从国家和人民的需要，这永远是建筑中头等重要的问题”，“经济就是要最大限度合理地、节省地使用国家投资和物质，要用少数的钱，盖更多更好的房子，以便更多地满足国家和人民的需要”，“美观决不应违反适用和经济的原则”，“我们对一切古代的和外国的建筑形式和建筑艺术，既不是一概加以否认，也不是机械地抄袭、搬用，而是要批判地创造性地接受”21。建筑颜色属美观问题，彭真提出要多样化，“像天安门前的游行队伍那样，各种颜色都有”22。